來源：中國網(wǎng)      時(shí)間：2021-01-07

      按照《建立國家公園體制總體方案》，我國國家公園體制試點(diǎn)工作已進(jìn)入收官階段。不久后，第一批國家公園將正式亮相。這將給我們帶來什么改變？5年試點(diǎn)試了什么，又有哪些收獲？近日，國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平在參加中國網(wǎng)訪談時(shí)對(duì)這些問題進(jìn)行了解答———

  國家公園其實(shí)是生態(tài)保護(hù)措施

  記者：“公園”這兩個(gè)字大家并不陌生。但國家公園是我國一個(gè)新生事物。為什么要提出國家公園這個(gè)概念？

  唐小平：公園和國家公園有共性，都是公共場(chǎng)所。但是公園，比如街心公園、城市公園，主要是為人服務(wù)的；而我們說的國家公園，嚴(yán)格來說它是一個(gè)生態(tài)保護(hù)措施。它保護(hù)自然生態(tài)空間，包括自然資源、生態(tài)系統(tǒng)以及野生動(dòng)植物，主體并不是人。

  國家公園有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，它是國家批準(zhǔn)設(shè)立并且主導(dǎo)管理的。第二，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。它設(shè)立是為保護(hù)大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，并且這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)具有國家代表性。第三，它具有全民公益性，為大家提供認(rèn)識(shí)自然、進(jìn)入自然的機(jī)會(huì)或者條件。

  我們今后要轉(zhuǎn)變一個(gè)觀念，國家公園的確是一個(gè)旅游場(chǎng)所，但它更多的是提供一種體驗(yàn)———在旅游的同時(shí)，能接受一些環(huán)境教育、自然教育，體驗(yàn)生態(tài)和大自然之美。

  按照這個(gè)思路，我們把公眾走進(jìn)自然進(jìn)行生態(tài)體驗(yàn)或自然教育這些活動(dòng)，作為國家公園的重要職責(zé)。

  為什么要提出國家公園，zui主要是問題導(dǎo)向。

  我國從1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這些年陸續(xù)建立了10多類其他保護(hù)形式，包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等。但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，這些保護(hù)地交叉重疊嚴(yán)重，還存在多頭管理問題，使管理地段碎片化，保護(hù)成效低。針對(duì)這些問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國家公園體制的戰(zhàn)略設(shè)想。主要目的一是改變保護(hù)地管理按照部門設(shè)置、九龍治水的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體制；二是改變按資源類別設(shè)置保護(hù)地的方式，按照“山水林田湖”實(shí)施整體保護(hù)和系統(tǒng)保護(hù)。

  記者：國家在創(chuàng)建國家公園的初始階段采取了試點(diǎn)方式，目前選取了10處試點(diǎn)，基本情況如何？為什么選這些地方？

  唐小平：從2015年開始，我國陸續(xù)選取10個(gè)地方開展國家公園體制試點(diǎn)。第一個(gè)為三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱三江源)，后來有東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、錢江源、南山國家公園試點(diǎn)區(qū)等，涉及12個(gè)省，大致面積22萬平方公里，覆蓋了陸域面積的2.3%。

  開展試點(diǎn)主要是進(jìn)行體制試點(diǎn)，對(duì)它的邊界范圍當(dāng)時(shí)并沒有進(jìn)行嚴(yán)格勘界，所以面積比較大。像zui大的三江源，有12.31萬平方公里，主要保護(hù)青藏高原特有的高原高寒生態(tài)系統(tǒng)和特有物種；面積zui小的是錢江源公園試點(diǎn)區(qū)，只有25.2平方公里，保護(hù)的是低海拔常綠闊葉林生態(tài)系統(tǒng)。你別看它小，生物多樣性非常豐富，也就是說它和三江源在價(jià)值上是等同的。

  10個(gè)試點(diǎn)區(qū)各具特點(diǎn)。比如東北虎豹國家公園試點(diǎn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱東北虎豹），主要是在重點(diǎn)國有林區(qū)進(jìn)行體制試點(diǎn)，國有林占比高，中央所有權(quán)屬比重高；大熊貓國家公園試點(diǎn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱大熊貓）涉及的行政單元范圍zui多。所以說每個(gè)試點(diǎn)區(qū)的保護(hù)對(duì)象以及面臨的問題都是不一樣的。

  五年試點(diǎn)成效明顯

  記者：試點(diǎn)后，這些地方有了什么改變？

  唐小平：5年時(shí)間不長(zhǎng)，設(shè)立時(shí)間也有早有晚。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)來說，短時(shí)間去看它的明顯變化是比較難的。但從這幾年監(jiān)測(cè)結(jié)果來看，生態(tài)狀況變化比較明顯。

  首要變化是自然植被狀況，比如三江源或祁連山這種以天然草地為主體的生態(tài)系統(tǒng)，草的綜合蓋度上升明顯；像以森林生態(tài)系統(tǒng)為主體的東北虎豹，森林覆蓋率也提升較快。

  更主要的是野生動(dòng)植物的種群數(shù)量、密度明顯有變化。比如東北虎豹，專家通過初步分析認(rèn)為，基本穩(wěn)定的定居種群已經(jīng)有6個(gè)。而在前幾年，它們都是在中國和俄羅斯之間遷徙，很少定居。再比如三江源，建國家公園之前，藏羚羊種群數(shù)量大約是2萬只；這幾年監(jiān)測(cè)表明已經(jīng)有7萬只左右。

  記者：人的問題通常是zui難辦的。在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的普通百姓，他們?cè)谠圏c(diǎn)過程中受到什么影響?對(duì)試點(diǎn)工作是否滿意？

  唐小平：人的因素是我們管理的zui重要因素。可以說把園區(qū)里面的人的活動(dòng)管住，我們就達(dá)到了保護(hù)的目的。

  與西方國家特別是北美的國家公園相比，我們zui大的問題就是人員活動(dòng)要比他們多。比如東北虎豹，有接近9萬人；大熊貓有8萬多人。即便把一些人口集中分布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村子調(diào)整出去，人員還是很多。

  因此，讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與到保護(hù)中來非常重要。近年來我們做了一些工作：第一，設(shè)立生態(tài)公益管護(hù)崗位。例如在三江源，我們?yōu)槊恳粦粼O(shè)立一個(gè)生態(tài)管護(hù)員崗位，讓1.7萬戶牧民既是牧民又是生態(tài)管護(hù)員。第二，對(duì)生產(chǎn)生活方式進(jìn)行管理。劃定邊界，允許在邊界內(nèi)從事種植、養(yǎng)殖等環(huán)境友好、對(duì)生態(tài)影響較小的一些生產(chǎn)生活活動(dòng)；第三，利用國家公園的一些資源搞特許經(jīng)營，并讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)百姓和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)百姓成立的企業(yè)優(yōu)先參與。

  這樣國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的居民收益基本不受影響，或者還有些增加。當(dāng)然，這方面工作是長(zhǎng)期任務(wù)。

  記者：目前10個(gè)試點(diǎn)正在進(jìn)行驗(yàn)收、評(píng)估工作，在您看來，有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)可以推廣？

  唐小平：我們正在進(jìn)行總結(jié)。這次試點(diǎn)主要還是從管理體制上進(jìn)行探索，模式比較多。比如像中央政府直接管理的模式，如東北虎豹；還有中央政府和省級(jí)政府共同管理的模式，比如跨省的，像大熊貓、祁連山等都是共管模式；還有一些是中央政府委托省級(jí)政府管理的模式，如三江源、海南熱帶雨林等；還有是直接由地方政府管理，如武夷山等。

  通過評(píng)估，我們認(rèn)為，從國家代表性或者堅(jiān)持國家利益角度出發(fā)，zui好的模式還是兩種：一是中央政府直接管理；二是委托省級(jí)政府管理。我們認(rèn)為，下一步國家公園的管理體制應(yīng)該按照這兩種模式來建立。

  再比如，生態(tài)修復(fù)問題。以前我們強(qiáng)調(diào)單一要素的修復(fù)，比如林業(yè)部門主要對(duì)森林進(jìn)行保護(hù)修復(fù)、農(nóng)業(yè)部門對(duì)草原進(jìn)行保護(hù)修復(fù)；現(xiàn)在通過試點(diǎn)，我們正把山水林田湖草作為整體進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)，效果就要好得多。這也是我們下一步需要推廣的模式。以及剛才提到的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)的生態(tài)公益崗位也值得推廣、借鑒。

  主體地位體現(xiàn)在價(jià)值

  記者：黨的十九大報(bào)告提出要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，這怎么理解？

  唐小平：自然保護(hù)地對(duì)我國來說也是一個(gè)新概念，是指各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立或者確認(rèn)，主要對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能或文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的一個(gè)區(qū)域。和國家公園相比，保護(hù)的對(duì)象和保護(hù)的內(nèi)涵要更多一些。

  按照現(xiàn)在自然保護(hù)地體系的設(shè)想，今后自然保護(hù)地體系由三大類組成：第一大類就是國家公園，第二大類是自然保護(hù)區(qū)，第三大類是自然公園。

  國家公園保護(hù)的是具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)；自然保護(hù)區(qū)一般保護(hù)的是典型的或者區(qū)域性的有些價(jià)值的這些區(qū)域。所以國家公園的價(jià)值，按照現(xiàn)在的說法，有四個(gè)“zui”來衡量它：它是生態(tài)系統(tǒng)zui重要、自然遺跡zui精華、自然景觀zui獨(dú)特、生物多樣性zui富集的地方。當(dāng)然還有很多其他方面的差異，比如說，國家公園今后的自然資源資產(chǎn)，它的所有權(quán)都是屬于中央政府所有，另外它的管理層級(jí)會(huì)更高，一般都是中央政府來管理，或者委托省級(jí)政府來管理；而我們的自然保護(hù)區(qū)它的管理層級(jí)會(huì)相對(duì)低一些，主要是以地方各級(jí)政府管理為主等。

  今后國家公園在自然保護(hù)地體系里面居主體地位，這不是說數(shù)量上或者規(guī)模上；而主要是價(jià)值。一是我們要確定國家公園在國土生態(tài)安全屏障關(guān)鍵區(qū)域里面居于首要地位；二在生物多樣性富集區(qū)，包括野生動(dòng)植物集中分布的區(qū)域，國家公園要居于主導(dǎo)地位；第三，在整個(gè)自然保護(hù)地體系里面，國家公園的價(jià)值要居于主導(dǎo)地位。